‘조선업 중대산업재해 국민참여 조사위원회’(위원장 배규식)는 지난해 조선업에서 발생한 대형사고에 대한 사고조사보고서를 정부에 제출하고 6개월간의 활동을 마무리했다.
사고조사위원회는 국민이 직접 참여하여 사고의 기술적 원인, 업계의 원·하청 계약관행 등에 대한 현장조사, 관련 노동자 면담조사 및 대국민 공청회 등 활발한 활동을 실시하고, 해외의 조선업 재해예방 관련 법·제도를 심층 조사·분석했다.
그간 사고발생 시 법 위반 여부만을 조사해 사고책임자에 대한 처벌에만 집중했던 정부의 조사방식을 탈피해 기술, 제도 및 구조적 개선 대책 등 조선업 중대산업재해 예방을 위한 근원적인 제도개선 사항을 도출했다. 이번 ‘조선업 중대산업재해 국민참여 조사위원회’는 김영주 고용노동부 장관 취임 이후 발표한 ‘중대산업재해 예방대책’ 및 ‘현장노동청 건의’에 따른 조치로 위원회는 조선업 중대산업재해 예방을 위해 △원청의 하청 노동자에 대한 보호의무 강화 △안전보건역량이 있는 하청업체 선정, 안전설비 검증제도 개선 등 법·제도 개선방안 △ 안전관리 수준을 저해하는 다단계 재하도급 제한 △계약관행 개선을 통해 안전관리 능력을 높일 수 있도록 조선업 고용시스템 개선 등을 함께 권고했다.
배규식 조사위원장은 “이번에 제출한 사고조사보고서가 조선업종의 중대산업재해 예방을 위한 정책자료로 적극 활용되기를 기대한다”면서 아울러 “고용노동부, 산업통상자원부, 공정거래위원회 등 모든 관계 부처 및 조선업계에서는 대형 인명피해가 다시는 발생하지 않도록 제도개선과 함께 안전보건관리 역량 강화 등에 최선을 다해 주기를 바란다”고 밝혔다. 사고조사보고서 주요 내용은 다음과 같다.

조선업 중대재해 특징
과거부터 조선업은 건설업과 함께 사고발생 위험이 매우 높은 업종이었지만, 그 동안 조선업체들의 재해예방 노력의 결과로 크게 낮아졌다. 하지만 여전히 조선업 사망만인율은 제조업 평균보다 높고 여전히 사망사고가 빈번하게 발생해 2007년부터 2017년 9월 사이 조선업 업무상사고 사망자수가 무려 349명이었다. 사고조사위원회에서는 조선업 중대재해의 특징을 확인한 결과 △사고사망자의 79.3% 257명이 하청노동자였으며 △떨어짐(추락), 넘어짐(전도)와 같은 재래형 사고로 인한 사망자수가 재해유형 1, 2위로 나타났다. 이처럼 예방가능한 사고들이 반복해서 발생하고 있음에도 산재발생 이후의 행정처분은 관대하게 이루어져 온 것으로 해석됐다.

삼성중공업㈜와 STX조선해양㈜의 사고발생 및 원인
2017년 5월 1일 14시 50경 경남 거제시 소재 삼성중공업㈜ 해양설비인 마틴링거 모듈 건조현장에서 골리앗 크레인(800톤)과 지브형크레인(32톤)이 충돌했다. 이 사고로 6명의 하청 노동자가 사망하고 25명이 부상당했으며, 현재까지 7명이 외상후스트레스 장애로 업무상질병 판정을 받았다. 골리앗 크레인은 삼성중공업㈜이 운전과 신호를 맡았고 지브형 크레인은 하청업체인 대흥기업이 운전을 했다.
2017년 8월 20일 경남 창원시 소재 STX조선해양㈜에서 건조 마무리단계에서 선박내부 스프레이 도장 작업 중 화재 폭발사고가 발생했다. 이 사고로 인해 (주)명인특수코팅산업 소속으로 작업한 도장공 4명이 모두 사망했다.
STX조선해양㈜ 폭발사고의 직접적 원인은 방폭 등의 문제와 환기설비의 불충분이었다. 삼성중공업㈜ 해양플랜트 크레인 충돌사고는 골리앗 운전자와 지브형 운전자는 각각 주행레일, 쓰레기함 들기에 몰두했으며, 각 신호수들의 위치는 상대 크레인을 관찰할 수 없는 위치에 있었고, 지브형 크레인 운영 외주화로 인한 골리앗크레인과 원활한 의사소통 장애 발생 및 총괄 신호수 부재가 직접적인 원인이 됐다. 조사위원회에서 파악한 사고의 기본적인 원인으로는 △안전인증기준 미흡 △가설재 점검 △설치 및 관리의 외주화 △밀폐공간 환기의 모니터링 부재 △관리자의 역할 미흡 △배풍기 및 덕트의 관리 미비 △관리의 이원화 및 소통 부재 △혼재작업에 의한 인적 재해 등의 요인들을 파악할 수 있었다.

사고의 원인, 조선업의 원하청관계와 고용관계 특성 파악
먼저 조선소 내에서 안전담당부서와 생산담당부서 각각의 목표의 차이를 확인할 수 있었다. 원청의 안전보건(HSE)부서에서는 안전문제에 대해서는 원청과 하청을 구분하지 않고, 포괄적으로 사고예방 활동하고 있었다. 하지만 원청의 생산담당 부서에서는 생산성과 비용에 큰 영향을 미치는 ‘선박납기일 준수’가 가장 중요했다. 그 결과 생산부서의 작업공정의 재촉과 원하청 관계가 중첩되면서 ‘무리한 작업공정 진행 → 재해발생 위험 증가’라는 재해발생 매커니즘으로 이어질 개연성을 확인할 수 있었다. 이와 함께 사내협력업체들의 전반적인 관리운영 실태를 확인한 결과, 생산관리 및 인사노무관리 수준이 매우 낮았으며, 특히 다단계 하청일수록 의사소통의 장애로 인해 기존의 산업안전보건시스템 자체가 무력화되면서 재해위험이 높아질 수 있었다. 이와 같은 원하도급 관계, 나아가 다단계 하도급 구조가 현재의 안전보건시스템과 충돌하는 현상은 그동안 하청계열화로 발전한 한국 제조업 전반의 과제라고 할 수 있다.
다음으로 고용형태의 다양화, 다단계 사내하청 활용 문제를 확인했다. 경기변동에 민감하고 고용수요의 탄력성이 큰 조선업의 특성 상 물량변동에 따라서 비정규직/사내협력업체 노동자를 활용하지 않을 수는 없었다. 그런데 조선업 협력업체 노동자들은 자주 옮겨다니는 특징을 확인할 수 있었다. 앞서 사내협력업체들의 ‘낮은 관리수준’과 소속 노동자들의 ‘잦은 이동’이 결합되면서 사내협력업체 노동자들은 설비에 익숙하지 못한 상태에서 ‘기업특수적 숙련’과 ‘안전교육 효과’가 낮아질 가능성이 있다. 특히 1차 하청보다는 2~3차 하청으로 갈수록 숙련수준이 낮으며, 산업안전관리의 책임소재가 불분명해지고 있다. 이러한 점에서 다단계하청 활용은 낮은 생산성과 산재발생 가능성 증가로 인해서 오히려 비용증가 요인이 될 수 있었다. 고용형태의 다양화와 산업안전보건의 문제는 조선업만의 문제가 아니라 21세기 전세계적으로 제기되고 있는 문제이기도 하다.

조선업 중대재해의 근원적 원인
조사위원회에서는 사고의 직접적인 원인조사 및 전반적인 조선업 원하청관계와 고용관계에 대한 실태조사를 바탕으로 사고의 기저에서 △안전을 위배하는 무리한 공정 진행 △안전에 대한 책임감이 없는 재하도급의 확대 △원청의 안전관리 책임과 역할이 불명확 △과도한 하청노동자의 증가 등 4가지 원인들을 확인할 수 있었다.
조사위원회는 그동안 조선업체들이 전개해 온 사고예방을 위한 노력과 성과를 인정하면서도 조선업 사망사고를 보다 획기적으로 줄이기 위해서는 근원적인 원인들에 대한 대책이 필요하다고 판단했다. 아울러 이러한 개선방안들은 그 동안 조선업체들이 주력해 온 사고의 직·간접적인 원인에 대한 예방대책과 병행돼야 할 것이다.

개선방안
산업재해는 더 이상 노동자만의 문제가 아니라 사업주나 국가에게도 큰 재앙이다. 이제 산업안전은 ‘노사 간 유불리’를 놓고 따질 문제가 아님을 분명히 하고, ‘가장 효율적인 산업재해 예방기능의 구현’에 초점이 맞추어져야 한다.
그리고 이룰 위해서 사업장 내에서 위험을 제어할 수 있는 이가 산업안전에 관한 권한과 의무를 지도록 해야할 것이다. 특히 노동자들의 부주의 예방 노력과 함께 사업주가 산업재해 예방에 스스로 적극적으로 나설 수 있도록 제도적 대안이 마련돼야 할 것이다.
아울러 업무도급 그 자체를 부정할 수는 없지만, 그것은 경기변동에 따른 고용유연화 필요성이라는 고육지책에 국한되어야 하고, 비용절감만을 지향하는 외주화는 지양되어야 한다. 특히 하도급활용이 애초 기대한 비용절감이 아니라 생산성 저하와 산재발생으로 비용증가 요인이 될 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다.
조선업 중대재해 국민참여 사고조사위원회는 말 뜻 그대로 사고조사에 중점을 두어 활동한 위원회로서 정책적 대안 마련을 주로 하는 위원회가 아니지만 사고조사위원회의 활동 속에서 기술한 조선업 중대재해의 근원적 원인은 곧 이를 해결하는 것이 중대재해를 방지하고 안전을 확보하는 것이기 때문에, 조사위원회가 조사한 조선업 중대재해의 근본적 원인을 해결하기 위한 정책적 제언을 하고자 한다.
첫째, 다단계 재하도급을 기본적으로 금지하고 필요한 경우에만 제한적으로 허용해야 한다. 조선업에서 재하도급을 받은 재수급인은 노동자의 안전보건을 책임질 수 없다는 것이 이번 조사에서 확인됐다. 다만 일부 특수직종에 대한 재하도급은 전문업체를 통해서 물량도급 형태로 제한적으로 혀용할 수 있을 것이다.
둘째, 무리한 공정 진행을 방지하기 위한 제도적 장치를 마련해야 한다. 무리한 공정진행은 과도한 노동강도를 유발하고, 혼재작업을 하게하고, 업체 간 또는 작업자 간의 정보공유나 소통부재의 문제를 야기한다.
셋째, 조선업 안전관리 법제도를 개선해야 한다. 사고조사위원회의 조선업 안전관리 법제도 개선 방안은 산업안전보건법과 관련 시행령 등에 반영돼야 한다. 이번 보고서에서 권고한 방안으로는 △원청의 하청 노동자에 대한 안전감독 및 보호의무 강화 △하청 업체의 산업안전보건 역량 강화 지원 △하청 노동자의 산업안전보건역량 강화 △‘산업안전보건 친화적’ 원하청 도급계약 체결 의무화 등이 있다.
넷째, 고용형태 개선과 관련해서 사내협력 업체를 활용할 때는 1차 협력업체를 정상기업으로 육성해야 한다. 이를 통해 업체 스스로도 안전관리를 제대로 할 수 있는 역량을 확보해야만 한다.
다섯째, 마지막으로 조선업의 장기적인 경쟁력 확보 및 숙련인력 양성, 안전관리를 위한 방안으로 조선기능인 자격제도 도입을 검토할 필요가 있다. 조선업 현장에 숙련 및 풍부한 경험과 기량을 갖춘 기능 인력이 배치되면 중대재해가 크게 줄어들 것이다.

2018년은 조선업 중대재해 예방을 위한 적기
2008년 글로벌 금융위기 이후 한국의 조선업은 중소형에서 대형의 순서로 위기에 직면했다. 특히 2010년대 이후 급증한 재하도급 노동자의 규모가 2016년 위기 이후 빠르게 감소하면서 조선업 총 고용규모가 20만에서 10만 정도로 줄어들었다. 그리고 한국 조선업은 10여년 간의 불황에서 벗어나 2018년 선박생산이 바닥을 치고 내년부터 점차 생산과 고용에서 회복이 예상된다.
이러한 점에서 조선업 재하도급 규모가 크게 줄어든 2018년은 향후 한국 조선산업의 경쟁력 확보와 산업안전보건 수준 향상을 위해 과감하게 재하도급 문제와 고용구조 문제를 개선할 수 있는 적기라고 할 수 있다. 이를 위해 조선업 사용자 단체와 노동자 단체가 주도적으로 참여하고 전문가와 정부 및 안전보건공단이 참가해 조선업 안전문제에 대하여 허심탄회하게 논의할 수 있는 자리를 만들고, 기존의 건설업의 재하도급 규정 및 일본의 조선업 안전보건에 대한 세부적인 규정 등을 한국 조선업 상황에 적합하도록 논의해가야 할 것이다.